Nouvelle-Calédonie (4) Les fluctuations politiques

L'une des conséquences de la présence américaine massive en Nouvelle-Calédonie durant la guerre du Pacifique fut le réveil politique et économique de cette colonie somnolente. La période qui s'ouvrit fut fertile en tensions et en fluctuations politiques de toutes sortes. Les structures statutaires furent modifiées un nombre impressionnant de fois, révélant leur inadéquation et l'insatisfaction croissante de la population autochtone. Il en découla une profonde instabilité politique qui ne prit fin qu'avec les accords de Matignon en 1988 et l'accord de Nouméa en 1998.

1 Un territoire d’outre-mer (TOM: 1946)

Sous la IV^e République, les articles 73 à 82 de la Constitution du 27 octobre 1946 érigèrent les colonies françaises en territoires d’outre-mer dotés de statuts particuliers en «tenant compte de leurs intérêts propres». Tel était le libellé de l’article 74 de cette Constitution:

Un petit bout du texte constitutionnel restait important: ...dans l'ensemble des intérêts de la République. Le problème était justement d’adapter les intérêts propres du territoire avec ceux de la République, apparemment inconciliables. D’ailleurs, l’accession de la Nouvelle-Calédonie au statut de TOM ne révolutionna pas l’organisation administrative du territoire, sauf que le Conseil général fut désormais élu au suffrage universel. Le gouverneur demeurait toujours le représentant de l’État et il était nommé par le gouvernement français en plus de rester l’exécutif du Conseil général.

Néanmoins, on nota des améliorations sensibles à l’égard des autochtones. D’abord, la nouvelle Constitution coïncida avec la suppression du Code de l’indigénat, ce qui mit fin aux perquisitions, et aux nombreuses restrictions affectant la liberté de résidence, de travail et de circulation des autochtones. De plus, une ordonnance du 22 août 1945 avait déjà fait de certaines catégories d’autochtones des électeurs au même titre que les Métropolitains: les anciens combattants, les chefs coutumiers, les pasteurs et les moniteurs d’enseignement, ce qui représentait 15 % des électeurs (1444 Mélanésiens sur 9500 électeurs potentiels). Puis la loi du 23 mai 1951 accorda le droit de vote à de nouvelles catégories de citoyens et porta le nombre des électeurs autochtones à 8930 (pour un corps électoral de 19 761 personnes au total). C’est seulement en 1957 que la République accorda à l’ensemble de la population autochtone le droit de voter. Dès lors, tous les autochtones devinrent des citoyens français de plein droit. Enfin, les populations mélanésiennes eurent toutes accès à l’école publique française à partir de 1953.

2 La montée des tensions

Néanmoins, ces améliorations parurent mineures aux autochtones qui commencèrent à revendiquer des droits politiques et à tenir des manifestations publiques. Ils en vinrent à contester ouvertement le fondement inégalitaire de la société calédonienne au moment où, ailleurs dans le monde, les puissances européennes se libéraient de leurs colonies. Le statut de 1946 est vite apparu insuffisant. L'école officielle en français avait fait des progrès auprès de la population kanake, mais l'ascension sociale de celle-ci fut jugée nettement insuffisante. En même temps, on se rendit compte que l'école jouait un rôle d'acculturation.

2.1 La profusion des statuts juridiques

Puis la Nouvelle-Calédonie connut une extraordinaire profusion de statuts juridiques qui lui octroyaient plus ou moins d’autonomie, selon les gouvernements en place en Métropole. Bien sûr, ces nombreux changements statutaires révélaient aussi l’inadéquation des solutions proposées aux nombreux conflits:

- la loi-cadre du 23 juin 1956 conférant une certaine autonomie;
- le décret-loi du 22 juillet 1957;
- la loi du 21 septembre 1963 renforçant la tutelle de l’État;
- la loi du 30 décembre 1965 rétablissant la mainmise de l’État dans l’enseignement;
- la loi du 3 janvier 1969 confirmant la centralisation;
- la loi du 28 décembre 1976 restaurant les pouvoirs du Conseil du gouvernement;
- la loi du 4 février 1982;
- la loi du 6 septembre 1984 conférant une véritable autonomie;
- la loi du 23 août 1985 définissant un statut provisoire, statut d'État indépendant associé à la France et prévoyant un référendum;
- la loi du 17 juillet 1986 prévoyant une consultation auprès des populations;
- la loi du 22 janvier 1988 accentuant l’autonomie accordée au territoire.

2.2 L'indépendantisme kanak

À partir de 1969, le mouvement identitaire se développa, notamment avec les  «Foulards rouges» et le «Groupe 1878», formés par les premiers diplômés kanaks de retour de la Métropole. Les revendications culturelles, teintées par un début de revendication indépendantiste, prirent beaucoup d’ampleur à tel point que les décisions prises jusqu’alors à l’encontre des cultures et langues locales perdirent leur légitimité; il fut jugé plus prudent de ne plus les combattre ouvertement. Les autorités locales tentèrent même de canaliser ces revendications en prenant à leur compte la promotion culturelle mélanésienne. Toutes les actions officielles menées à partir de 1969 iront dans ce sens.

Au milieu des années 1970, les Kanaks, qui jusqu'alors avaient milité pour un enseignement de leurs langues, orientèrent leurs revendications au plan pédagogique et remirent en question tout le système d'éducation en Nouvelle-Calédonie. Les leaders kanaks considéraient que les enfants kanaks échouaient trop massivement à l'école, que le personnel enseignant était insuffisamment qualifié et que la pédagogie  appliquée dans les écoles était complètement inadaptée aux spécificités locales. Les autorités réagirent en laissant croire que la «mentalité kanake» était simplement «inadaptée». Évidemment, il y eu des POUR et des CONTRE. En 1975, un vice-recteur en poste déclara au sujet de l'école primaire:

 Et pour le secondaire:
 

Au cours de cette période perturbée, la Nouvelle-Calédonie fut constamment le théâtre d’affrontements violents entre les autochtones, appelés maintenant Kanaks, et les forces de l’ordre: barrages routiers, embuscades, attentats, séquestrations et assassinats de gendarmes, états d’urgence, débarquements de fusiliers marins, surveillance et répression militaire, etc. Les années quatre-vingt furent marquées par la montée du mouvement indépendantiste kanak.

- Les «événements»

De 1984 à 1988, eurent lieu ce qu’on appelé en Nouvelle-Calédonie «les événements». Au milieu d’un grand nombre de partis politiques, deux grands camps s’opposèrent et se radicalisèrent: d'un côté, le Front indépendantiste (FI), constitué en 1979 par la réunion de plusieurs partis dont l'Union calédonienne (UC), le Parti de libération kanake (PALIKA), le Front uni de libération kanake (FULK) devenu en 1984 le Front de libération nationale kanake socialiste (FLNKS) ; de l'autre, le Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR). Toute la vie politique du territoire s’organisa autour de ces deux pôles: celui représenté par le FLNKS aspirant à l’indépendance et l’autre autour du RPCR affirmant son attachement au maintien du territoire dans la République française. Il est vrai que la plupart de ceux qui appuient le FLNKS sont des Kanaks, mais les partisans du RPCR recueillent l’adhésion des Métropolitains, des Blancs calédoniens, des Asiatiques, des Kanaks, etc. Lors des élections de novembre 1984 qui prévoyaient encore un nouveau statut d’autonomie, l'armée et l'école furent boycottées par les Kanaks, tandis que des militants élevèrent des barrages sur les routes et chassèrent de nombreux Européens de leurs terres (occupées depuis parfois plusieurs générations). En réaction aux barrages routiers et aux attentats, l'armée française fit irruption en force dans les tribus et occupa tout le terrain. En décembre 1984, l'état d'urgence (avec couvre-feu) fut décrété sur Nouméa et la situation devint insurrectionnelle, même dans les zones majoritairement habitées par les Kanaks.

Le 5 décembre 1984, dix militants du FLNKS, dont deux frères de Jean-Marie Tjibaou, furent assassinés dans un guet-apens à Hienghène (env. 380 km au nord de Nouméa dans la province Nord). Tjibaou appela malgré tout les indépendantistes à lever les barrages et à accepter le dialogue avec Edgar Pisani, nommé chef du territoire. Malgré l'exécution, dans une ferme de La Foa, de deux des chefs de file kanaks, Éloi Machoro et Marcel Nonaro, par les forces anti-terroristes du GIGN (le Groupe d'intervention de la gendarmerie nationale) dont le but était de neutraliser la lutte en éliminant ses «meneurs», le projet d'une «indépendance-association» vit le jour, avec la création de quatre régions: les élections régionales qui eurent lieu en septembre 1985 marquèrent une trêve, mais le retour au pouvoir de la droite en mars 1986 sonna le glas de cette paix fragile; le RPR mit fin au rééquilibrage amorcé; des mesures provocatrices prises à l'encontre des indépendantistes provoquèrent la tragédie d'Ouvéa.

Curieusement, lors de la rentrée scolaire de mars 1985, apparurent les premières «écoles populaires kanakes» (EPK) dans lesquelles l'enseignement est dispensé aux jeunes enfants dans leurs langues maternelles (mais aussi en français).

- Le terrorisme

En 1986, le gouvernement augmenta encore les effectifs de l'armée et considéra les indépendantistes kanaks comme des terroristes (emprisonnements arbitraires, manifestations violemment dispersées, etc.) et supprima les pouvoirs des régions. Sur le plan international entre-temps, le 2 décembre 1986, l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies reconnaissait le droit de la Nouvelle-Calédonie à l’autodétermination par 89 voix contre 24, et 34 abstentions.

Le 22 avril 1988, l'attaque de la gendarmerie d'Ouvéa par des indépendantistes se solda par la mort de quatre gendarmes et la prise en otages de 24 autres qui seront emmenés dans une grotte près de Gossanah (dans l’île Ouvéa). Le 5 mai 1988, entre les deux tours des élections présidentielles française, fut déclenchée l’Opération Victor. Avec l’accord du président Mitterrand et du premier ministre Chirac (à l’époque), des commandos de l’armée française prirent d’assaut la grotte de Gossanah où étaient réfugiés des ravisseurs kanaks et leurs otages provenant de la gendarmerie de Fayahoué (le chef-lieu). Résultats: 24 otages libérés au prix de la mort de 19 ravisseurs, tous des militants indépendantistes, et de deux militaires français. Ce fut le soulèvement général des Kanaks, tandis que l’opinion publique internationale et les États du Pacifique-Sud s’inquiétèrent devant la dégradation de la situation. La réélection de François Mitterrand et le retour de la gauche au pouvoir permirent un retour au dialogue: sous des menaces de guerre civile en Nouvelle-Calédonie, le nouveau premier ministre français, Michel Rocard, réussit à provoquer des négociations à Matignon entre les leaders du FLNKS et ceux du RPCR. Écœurés par la violence et les massacres, les représentants des Kanaks, des Caldoches et du gouvernement français en arrivèrent à une entente.

2.3 La langue: une question oubliée

Fait troublant, les revendications kanakes ne se sont pas beaucoup concrétisées sur le plan de la langue, mais davantage sur les plans politique, économique, foncier, culturel, etc. On peut résumer ainsi ces revendications: la restitution de toutes les terres au peuple kanak et la reconnaissance de la culture et de l'identité du peuple kanak, qui devait conduire celui-ci à demander son indépendance. Toute cette sombre période illustre les difficultés du gouvernement français d’endiguer la violence généralisée en Nouvelle-Calédonie aux prises avec les revendications indépendantistes exacerbées et le mouvement loyaliste caldoche qui maintenait ses positions. Les solutions gouvernementales aboutirent même, l’une après l’autre, sur une nouvelle situation de crise.

Néanmoins, depuis 1984, date à laquelle un arrêté du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie (l'arrêté no 2018-736/CGCG du 14 mars) abrogeait les dispositions antérieures prises par l’administration coloniale pour interdire l’enseignement et les publications dans les langues indigènes, les textes de loi successifs semblèrent ouvrir progressivement les portes de l’école publique aux langues kanakes.

3 Les accords de Matignon (1988)

Le 11 juin 1988, les négociations commencèrent à Matignon (hôtel du premier ministre), notamment entre Jean-Marie Tjibaou du FLNKS (et de l’Union calédonienne), Jacques Lafleur du RPCR et Michel Rocard, premier ministre français. Les négociations se poursuivirent jusqu’au 26 juin, c’est-à-dire jusqu’à l’adoption par les deux délégations calédoniennes d’un premier accord (voir le texte de la déclaration commune). Celui-ci pourrait se résumer aux points suivants:

- la reprise de l'autorité administrative directe de l'État français sur le territoire pour une année;
- un référendum national à l'automne suivant portant sur les nouvelles institutions à mettre en place;
- la libération des prisonniers kanaks;
- la création de trois provinces: Sud, Nord et Îles;
- l’organisation d'un scrutin d'autodétermination en Nouvelle-Calédonie dans les dix ans (1998).

Cet accord, ainsi que la poignée de mains médiatisée entre les deux principaux antagonistes, Jean-Marie Tjibaou, leader pacifiste kanak, et Jacques Lafleur, député et grand propriétaire terrien, mirent fin à la violence politique en Nouvelle-Calédonie et marquèrent une nouvelle ère sur ce territoire. Les revendications scolaires des Kanaks furent entendues par les autorités. Afin d'accompagner la «loi référendaire» issue des accords de Matignon et de donner aux provinces la possibilité de procéder à «l’adaptation des programmes en fonction des réalités culturelles et linguistiques», une lettre du ministre de l’Éducation Nationale (CAB/5-N°1759 du 28 février 1990) donnait un cadre à l’enseignement des langues maternelles dans le premier degré avec un quota de cinq heures hebdomadaires.

Cependant, la situation resta parfois tendue, comme le prouva, le 4 mai 1989, l'assassinat de l’un des signataires de l’accord de Matignon, Jean-Marie Tjibaou, par un extrémiste kanak qui lui reprochait sa «trahison». Afin de donner plus de poids au nouveau statut destiné à régir le territoire pendant la période s’étalant entre 1988 et 1998, les parties signataires de l’accord de Matignon décidèrent de le soumettre à un référendum national. Les pourparlers entamés à Matignon se poursuivirent jusqu’à la signature, le 20 août 1988, de l’accord Oudinot — nom inconnu, car on parle toujours des accords de Matignon — qui portait sur le principe d’une consultation au terme d’une période de dix ans sur l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie et la mise en place, dans l’intervalle, de nouvelles institutions. Le projet de loi qui en a résulté fut soumis au référendum le 6 novembre 1988. Les électeurs néo-calédoniens l'ont approuvé dans une proportion de 80 %, mais seulement 30 % des Européens se sont déplacés pour voter les accords de Matignon (avec un NON majoritaire à Nouméa). Immédiatement après, le gouvernement français fit adopter la loi no 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998.

Là encore, la plupart des clauses de la loi du 9 novembre 1988 ne portèrent pas sur la question linguistique. D’ailleurs, outre les relations extérieures, la monnaie, la défense, etc., l'État français restait compétent, selon l’article 8 de la loi (paragr. nos 17 à 19), dans les domaines à incidence linguistique comme l’enseignement et les communications:

Par contre, les dispositions concernant le domaine culturel semblaient assez généreuses. L’article 85 énonce ce qui suit:

Dès l’adoption de la loi no 88-1028 du 9 novembre 1988, le gouvernement français et les trois administrations calédoniennes ont mis tout en place pour réorganiser complètement le territoire. Les institutions administratives néo-calédoniennes furent réparties en trois provinces: la province Nord, la province Sud et la province des Îles-Loyauté. Depuis lors, Nouméa n’est plus l’unique centre du pouvoir; il faut compter maintenant avec Koné, le chef-lieu de la province Nord, et Wé, celui de la province des Îles-Loyauté. L’État français conserve les compétences qui sont liées indissolublement à la souveraineté nationale et celles qui lui permettent d’exercer sa fonction d’arbitre.

Les accords prévoyaient également un institut de formation des personnels administratifs, une agence de développement de la culture kanake (ADCK) et une agence de développement rural et d’aménagement foncier (ADRAF). Puis des efforts importants ont été entrepris pour permettre à la population kanake de voir reconnaître la spécificité de son identité, ce qui, au sein de l’ordre juridique français traditionnellement peu adapté à une telle gymnastique, semblait presque insurmontable. Les pouvoirs publics ont également développé l’enseignement secondaire où le nombre d’établissements est alors passé ainsi de 34 à 46 alors que les effectifs scolarisés ont crû de 78 % dans le Nord, 57 % dans les Îles et 13 % dans le Sud.

Par ailleurs, un programme de formation professionnelle dit des «400 cadres» a été prévu pour permettre à des Néo-Calédoniens, et plus particulièrement à des Mélanésiens, d’accéder à des fonctions de responsabilités dans les administrations, les entreprises et le secteur dit libéral. Dans la perspective d’une maîtrise par la population insulaire de son propre destin, cette question revêt une importance toute particulière. La place des Mélanésiens sous-représentés dans la fonction publique a donc été renforcée. En somme, l’objectif de rééquilibrage ethnique contenu dans les accords de 1988 a été poursuivi avec un certain succès, même s’il reste encore beaucoup d’efforts à faire en la matière.

Les années qui suivirent les accords de Matignon furent celles de la «normalisation des langues kanakes» dans le système d'éducation avec l’extension de la loi Deixonne relative à l’enseignement des langues et dialectes locaux au territoire et à l’introduction dans les épreuves du baccalauréat de quatre langues kanakes (1992), puis la mise en place progressive du programme d’enseignement des langues maternelles dans les écoles de la province des Îles (1993), la possibilité de présenter quatre des langues mélanésiennes au baccalauréat à l’écrit dans certaines séries (1995), la signature de l’accord de Nouméa, qui promeut les langues kanakes comme «langues d’enseignement et de culture en Nouvelle-Calédonie» (1998) et enfin la création de la filière «Langues et cultures régionales» (LCR) à l’Université de Nouvelle-Calédonie (1999).

Les accords de Matignon devaient préparer la Nouvelle-Calédonie à l'autodétermination en 1998, en réduisant les inégalités régionales et celles persistant entre les deux grandes communautés. Les progrès ont certes été importants, mais les déséquilibres économiques se sont néanmoins accentués entre le Nord et le Sud bien que, pour contribuer au rééquilibrage du territoire, les investissements de l’État aient été répartis à raison d’un quart dans la province Sud et de trois quarts pour les deux autres provinces. Cependant, la «provincialisation» a même favorisé l’arrivée de nouveaux immigrants français, car la multiplication des emplois administratifs dans la province Nord et la provinces des Îles s'est faite essentiellement au profit des Européens.

4 L’accord de Nouméa (1998)

La question de l’avenir constitutionnel de la Nouvelle-Calédonie reprit vers 1996, mais les négociations furent rompues lorsque les indépendantistes kanaks comprirent que l’avenir politique du territoire n’était pas remis en question. Sous l’impulsion du gouvernement de Lionel Jospin, les négociations reprirent à la fin de 1997 et débouchèrent sur l’accord de Nouméa, lequel constitue une suite logique des accords de Matignon. L’entente conclue, le 5 mai 1998 à Nouméa, entre le gouvernement français, le Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR) et le Front de libération nationale kanake socialiste (FLNKS) place la Nouvelle-Calédonie sur la voie de l'émancipation politique et, au point de vue juridique, met véritablement fin à son statut de "territoire d'outre-mer» (TOM).

Cet accord comprend deux parties: un préambule et un document d’orientation. Le préambule décrit les conséquences de la colonisation sur l'identité kanake. Reconnaissant que «le choc de la colonisation a constitué un traumatisme durable pour la population d'origine» de la Nouvelle-Calédonie, le texte précise que «le moment est venu de reconnaître les ombres de la période coloniale, même si elle ne fut pas dépourvue de lumières». Le préambule poursuit:

Constatant qu'il est aujourd'hui «nécessaire de poser les bases d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie», les signataires affirment la volonté, dix ans après les accords de Matignon, «d'ouvrir une nouvelle étape marquée par la pleine reconnaissance de l'identité kanak, préalable à la révision d'un contrat social entre toutes les communautés qui vivent en Nouvelle-Calédonie, et par un partage de souveraineté avec la France, sur la voie de la pleine souveraineté». On peut lire le texte complet du PRÉAMBULE en cliquant ici.

Quant au DOCUMENT D’ORIENTATION, il prévoit le transfert progressif à la Nouvelle-Calédonie de pouvoirs concernant en particulier l'enseignement, les impôts et taxes qu'elle percevra, le commerce extérieur, les transports et communications, le droit civil et commercial ainsi que la sécurité civile. Le document prévoit également une «citoyenneté calédonienne» qui sera reconnue aux personnes y résidant depuis au moins 10 ans. Seuls ces derniers prendront part aux scrutins concernant le territoire. Leur accès au marché du travail sera protégé pour certains emplois. On peut consulter les clauses culturelles et linguistiques du document d’orientation en cliquant ici.

Pour ce qui est du pouvoir législatif, il sera exercé par trois assemblées de province, dont une partie des membres constitueront le Congrès de la Nouvelle-Calédonie pour les affaires d'intérêt commun. L'exécutif sera entre les mains d'un gouvernement collégial. Un Sénat coutumier sera consulté sur les sujets intéressant «l'identité kanake».

La Nouvelle-Calédonie aura un statut tout à fait particulier. Depuis 2004, elle peut adopter des lois de pays, c’est-à-dire des textes législatifs applicables à la seule Nouvelle-Calédonie. Ces lois concernent «les signes identitaires» du pays (nom, drapeau, etc.) et permettent «de marquer la personnalité de la Nouvelle-Calédonie aux côtés de ceux de la République». Ces lois concernent également l'impôt, le droit du travail, le statut civil coutumier, les règles de propriété, les régimes matrimoniaux et l'héritage, les dotations de fonctionnement et d'équipement des provinces. En outre, ses habitants, tout en restant français, obtiennent une citoyenneté calédonienne entraînant une priorité à l'embauche pour certains emplois.

Quant à l’État français, il continue à financer le fonctionnement d'institutions dont la Nouvelle-Calédonie assure progressivement la responsabilité et il conserve ses compétences «régaliennes» (du lat. médiéval regalia jura: «droits royaux»), c’est-à-dire celles considérées comme inhérentes à l’État: justice, ordre public, défense et monnaie ainsi que, sous réserve de certaines dispositions, les affaires étrangères. Néanmoins, même si la France reste un pays très centralisé, la Nouvelle-Calédonie peut dorénavant siéger à la Conférence du Pacifique-Sud (CPS) aux côtés de pays souverains comme l'Australie, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis. Le siège de cet organisme est à Nouméa, la capitale de la Nouvelle-Calédonie. Le gouvernement calédonien a aussi obtenu le droit de nouer ses propres relations internationales.

Entre 2014 et 2019, les Néo-Calédoniens devaient être appelés à décider par référendum s'ils souhaitent le maintien de leur pays dans la République française ou son accession à l'indépendance complète. Lors du référendum, l’accord prévoyait l’exclusion politique des Métropolitains et des immigrants arrivés récemment sur le territoire, soit ceux arrivés après 1998. Les Kanaks espéraient ainsi se prémunir de toute nouvelle immigration destinée à les minoriser. De plus, au cas où les parties voudraient, comme maintes fois dans le passé, retourner en arrière, toutes ces évolutions sont déclarées constitutionnellement «irréversibles». Autrement dit, l’organisation politique prévue dans l’accord de Nouméa doit demeurer en vigueur, quoi que les futures parties en décident. Il est enfin précisé qu’une partie de la Nouvelle-Calédonie ne peut accéder seule à la pleine souveraineté, quels que soient les résultats de la consultation dans les différentes régions. La partition éventuelle du territoire en deux ou trois entités se trouve en principe écartée.

Au terme du processus, la Nouvelle-Calédonie ne sera plus un territoire d’outre-mer. Selon l’article 23 de la Loi organique no 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie: «La Nouvelle-Calédonie succède au territoire d’outre-mer de la Nouvelle-Calédonie dans l’ensemble de ses droits, biens et obligations.» L'Assemblée territoriale devient le Congrès à qui revient l'initiative des projets de loi concurremment au gouvernement élu par ce même Congrès. Le représentant de la France reste le haut-commissaire. Au plan local, les communes demeurent des collectivités territoriales de la République.

Le 6 juillet 1998, le Parlement français a modifié la Constitution et a introduit un nouveau titre XIII intitulé Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie. Dans ce titre, l’article 76 fixe le principe d’un référendum appelant les populations de la Nouvelle-Calédonie à se prononcer sur l’accord de Nouméa. Quant au nouvel article 77, il prévoit l’adoption d’une loi organique devant préciser les modalités de mise en œuvre des orientations prévues par les accords de Nouméa. Ce sera la Loi organique no 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

L’accord de Nouméa du 5 mai a été ratifié lors d’un référendum tenu le 8 novembre 1998 en Nouvelle-Calédonie. Le OUI a obtenu l’adhésion de 72 % des Néo-Calédoniens habilités à voter. Comme on pouvait s’y attendre, il y a eu une très forte majorité de OUI dans les provinces rurales habitées principalement par les Kanaks: 87 % dans le Nord et 95 % dans les îles Loyauté. Dans le Sud, malgré les craintes d’un refus possible des accords, le OUI a obtenu 58 % des suffrages.

5 Les référendums

En 2011, le rapporteur spécial des Nations unies sur les droits des peuples autochtones notait que les Kanaks étaient sous-représentés dans la vie politique et dans les fonctions de pouvoir, et qu’ils avaient un accès moindre aux droits économiques, sociaux et culturels que les autres habitants du pays. Ces inégalités raciales notables ont continué de persister en Nouvelle-Calédonie, malgré certaines initiatives visant à y remédier.

C'est en 2018 qu'un référendum devait se dérouler sur le statut politique de l'archipel. La question était celle-ci: «Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante». La consultation sur la souveraineté a eu lieu le 4 novembre 2018. La victoire des partisans du NON est évidente, mais certainement pas aussi importante qu'ils ne l’avaient espéré. Ils obtenu 56,4 % des suffrages exprimés (78 361 voix) contre 43,6 % (60 573 voix) en faveur de l’accession à la pleine souveraineté. L’autre enseignement majeur de ce scrutin est la participation historique pour un scrutin de cette nature : 80,6 % des électeurs inscrits ont pris part au vote. Celle-ci avait été de 74,2 % lors de la consultation sur l’approbation de l’accord de Nouméa de 1998.

Le résultat de ce scrutin n’en met pas moins en évidence les profonds clivages politiques et sociologiques qui caractérisent la société calédonienne. Dans la province Sud, où se concentrent l’essentiel de la population et des richesses, avec des inégalités très marquées, le NON recueille 73,7 %. À Nouméa même, il atteint 80,5 %. Par contre, le OUI est largement majoritaire dans la province Nord (75,8 %) et dans les îles Loyauté (82,2 %). Néanmoins, dans ces îles, la participation plus faible (58,9 %) montre qu’une partie de la population mélanésienne, bien que se revendiquant indépendantiste, n’a pas nécessairement voté pour l’indépendance. Néanmoins, forts de leurs résultats, les partisans du OUI ou de la rupture avec la Métropole ont réaffirmé leur volonté d’aller jusqu’au bout de l’accord de Nouméa (1998) et de demander l’organisation de deux autres référendums dans les quatre ans à venir, tel qu'il est prévu par l’accord. Les indépendantistes sont encore plus motivés qu’avant pour demander le deuxième et troisième référendum. Selon le Rassemblement démocratique océanien (FLNKS), les Kanaks sont «à deux doigts de la victoire». Bref, le scrutin du 4 novembre 2018, s’il donne une légitimé par les urnes de la Nouvelle-Calédonie à la France, il ouvre également une nouvelle phase de dialogue pour répondre en même temps aux aspirations qui se sont fortement exprimées en faveur de l’identité kanake.

En décembre 2021, un autre référendum sur l'indépendance de la Nouvelle-Calédonie fut organisé. Il s'agissait du dernier des trois référendums prévus dans le cadre de l'accord de Nouméa de 1998, après celui de 2018 (soldé par une victoire du NON à 56,4 %) et celui de 2020 (victoire du NON à 53,3 %), ainsi que du quatrième et dernier référendum organisé sur l'indépendance de la Nouvelle-Calédonie, le premier, comme on l'a vu, ayant été organisé en 1987, mais boycotté par les indépendantistes.

Il n'en demeure pas moins que, par rapport à la France, l'accord de Nouméa paraît sans aucun doute en rupture profonde avec la norme républicaine de l'uniformité. Les élites semblent avoir compris que l'unité de la République n'implique plus l'uniformité institutionnelle ni juridique. Est-il possible que la France applique un jour ce nouveau principe de la diversité au sein de l'Hexagone?

6 Les émeutes de 2024

Dans une résolution de 2023, l’Assemblée générale des Nations unies, sur la base d’un rapport de la Commission de l’ONU des questions politiques spéciales et de la décolonisation, demandait de nouveau «à la Puissance administrante» et à toutes les parties concernées en Nouvelle-Calédonie de veiller à ce que les prochaines étapes du processus d’autodétermination se déroulent de manière pacifique, équitable, juste et transparente, conformément à l’accord de Nouméa.

6.1 L'élargissement du corps électoral néo-calédonien

Le 3 janvier 2024, le Conseil d’État a été saisi d’un projet de loi constitutionnelle sur la modification du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie. Ce projet de loi constitutionnelle, qui comprend deux articles, modifie l’article 77 de la Constitution, pour élargir le corps électoral de la liste électorale spéciale pour l’élection du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, de façon à y inscrire les personnes qui, figurant sur la liste générale, sont nées sur ce territoire ou y sont domiciliées depuis dix années. En fait, ceux qui sont arrivés en Nouvelle-Calédonie après 1998 n'ont pas le droit de vote aux élections locales.

Le 15 mai, l’Assemblée nationale française a finalement adopté le projet de loi qui étend le droit de vote aux habitants récents (après 1998) de la Nouvelle-Calédonie, majoritairement des ressortissants français. Cette décision courre le risque de priver davantage le peuple kanak de ses droits, notamment dans la représentation politique locale et dans les futures discussions sur la décolonisation.

6.2 L'accord de Nouméa sur la représentation

Depuis l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, seules les personnes possédant la citoyenneté calédonienne selon des critères spécifiques peuvent participer aux élections provinciales et aux référendums. Il est par exemple nécessaire d'avoir vécu en Nouvelle-Calédonie entre 1988 et 1998 ou d'être l'enfant d'un parent remplissant cette condition pour entrer dans le corps électoral.

Ces règles devaient garantir une représentation adéquate des Kanaks, le peuple autochtone, qui représente 41% de la population calédonienne, selon l'Institut de la statistique de Nouvelle-Calédonie. Or, la réforme constitutionnelle votée par l'Assemblée nationale le 15 mai prévoit de lever cette restriction en ouvrant le droit de vote aux résidents présents dans l'archipel depuis au moins dix ans.

Au Congrès de Nouvelle-Calédonie, les assemblées délibérantes de la province du Nord et de la province des Îles — très majoritairement indépendantistes — sont numériquement surreprésentées. Alors qu'elles ne comptent que pour à peine 25% de la population, elles y occupent plus de 40% des sièges. C'est à cause de ce «déséquilibre politique institutionnalisé» que les indépendantistes dirigent aujourd'hui le Congrès et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Il s'agit d'une disposition adoptée par les citoyens de la Nouvelle-Calédonie. Pour le gouvernement français, l'existence et le maintien de ces dispositions dérogatoires aux principes démocratiques étaient justifiés en raison de leur caractère transitoire. Bref, elles apparaissaient acceptables le temps que les Calédoniens statuent sur leur volonté de rester, ou non, au sein de la République. Un choix fait par trois fois, et sans équivoque, entre 2018 et 2021. Maintenant que les Calédoniens ont fait le choix de rester français, il serait devenu normal de supprimer des règles qui vont à l'encontre de la Constitution française qui déclare que les citoyens français sont égaux devant la loi et jouissent d'un égal accès aux mandats électoraux. Il était devenu urgent de «dégeler» le corps électoral calédonien.  

6.3 Le refus des Kanaks d'être minorisés

Cette modification constitutionnelle concernant le «dégel» du corps électoral, voulue par Paris et refusée par les indépendantistes kanaks, a mis le feu aux poudres. De violents événements ont éclaté à Nouméa, la capitale, faisant au moins cinq morts, dont trois Kanaks et deux policiers. Le 15 mai 2024, le président Emmanuel Macron a décrété l’état d’urgence dans l’archipel. L’armée française a aussi été déployée pour «sécuriser» les ports et l’aéroport de l’archipel. De plus, les autorités auraient assigné à résidence les manifestants qui seraient à l’origine des violences et procédé à plus de 200 arrestations.

Christian Tein, le chef du parti indépendantiste connu sous le nom de «Cellule de coordination des actions de terrain» (CCAT), a appelé ses partisans à «rester mobilisés» dans tout l’archipel français du Pacifique et à «maintenir la résistance» contre les efforts du gouvernement de Paris pour imposer des réformes électorales. Les Kanaks craignent que ces réformes les marginalisent davantage. Le chef Tein a insisté sur le fait que les barricades resteraient en place jusqu’à ce que les autorités françaises lèvent les mandats d’arrêt à résidence contre plusieurs membres de son parti et que le gouvernement Macron abandonne la réforme électorale dont les Kanaks craignent qu’elle ne dilue leur influence en permettant à certains nouveaux arrivants dans l’archipel de voter aux élections locales.

S’exprimant après avoir rencontré les dirigeants de Nouvelle-Calédonie, le président Macron a déclaré qu’il n’imposerait pas la réforme électorale contestée qui a déclenché les pires troubles que le territoire ait connus depuis des décennies. Les deux chambres du Parlement français, à Paris, ont déjà approuvé la refonte électorale. L’étape suivante serait la tenue d’un congrès spécial des deux chambres à Versailles pour le mettre en œuvre en modifiant la Constitution française. C’était prévu fin juin.

6.4 Ce qui ne changera pas

Ces émeutes de 2024 font suite à des années de tensions liées à l’apparente incapacité du gouvernement français de protéger les droits de la population autochtone kanake et à l’absence de clarté quant à la voie à suivre vers la décolonisation. Deux choses ne changeront pas: les ressortissants français venus de la Métropole ne partiront pas et les populations kanakes n'arrêteront pas leurs revendications autonomistes. La Nouvelle-Calédonie vit une fragmentation territoriale évidente, d'une part, dans le nord et l'est de l'archipel avec une population kanake qui souhaite beaucoup plus largement l'indépendance de la Nouvelle-Calédonie, d'autre part, dans le Sud-Ouest avec une population européenne qui soutient l'appartenance indéfectible à la France.

Le vivre ensemble dans l'archipel est mis à mal depuis l'arrivée de nombreux métropolitains intégrés massivement dans le corps électoral, ce qui se traduit par la rupture d'un équilibre construit par un long processus sur quatre décennies. Il n’est pas rare d’entendre des caldoches ou des métropolitains parler avec mépris de la population autochtone et de ses revendications; des Kanaks réservent un accueil glacial à des personnes blanches qui se font dire «bâtard de Blanc» ou «Enculé de Blanc, retourne chez toi», alors qu'ils changent d’attitude en apprenant qu’elles ne sont pas d’origine française. Néanmoins, l'équilibre du poids des provinces au Congrès néo-calédonien pourrait être revu selon des règles plus démocratiques, car dans l'état actuel du système politique ceux qui perdent les élections finissent tout de même par diriger une population qui les rejette, sauf que les Kanaks y trouvent leur compte. Il reste aux deux peuples de construire un destin commun, mais pour cela il faudrait du temps, des dialogues et des compromis. Il faudra que la France résister à la tentation de recourir à la force pour maintenir sa mainmise sur l’archipel, car les manifestations représentent davantage qu’un mouvement social à mater.

Dernière mise à jour: 16 juin 2024

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